Revés urbanístico para un centro socioeconómico hecho con 500.000 euros de la Diputación

El Consejo Consultivo de Andalucía no ha dado el visto bueno a la recalificación de los terrenos en los que se construyó el Centro de Actividades Económicas y Participación Ciudadana de Peal de Becerro, en cuya construcción se invirtieron unos 700.000 euros sufragados entre el Ayuntamiento del municipio -20%- y la Diputación de Jaén -80%-, a través de varios Planes Provinciales de Obras y Servicios. El edificio, que aún no se ha inaugurado a pesar de que sus obras concluyeron en 2022, se erigió en la parcela del antiguo cuartel de la Guardia Civil, catalogada en el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) como suelo dotacional público. Lo que pretendía el Ayuntamiento era desafectar el terreno para que las instalaciones pudieran acoger la actividad comercial para la que fue, en parte, proyectado. Sin embargo, el Consejo Consultivo, en un dictamen del pasado julio, ha emitido un veredicto desfavorable a esa modificación urbanística. Según se sostiene en el documento, el Ayuntamiento no ha adoptado las medidas necesarias a las que obliga la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) -la que estaba en vigor cuando se inició el proceso- para compensar la pérdida de suelo público en el municipio que conllevaría la recalificación.

El antiguo cuartel de la Guardia Civil de Peal dejó de funcionar en torno a 2004, año en el que se construyó el nuevo en una ubicación distinta. Desde entonces se empezaron a barajar distintos planes para darle un nuevo uso a la parcela, de algo más de 1.300 metros cuadrados. En 2010 se llegó a hablar por primera vez de la posibilidad de que el Ayuntamiento impulsara un vivero de empresas o edificio de actividades económicas, un proyecto que no vio la luz de forma definitiva hasta 2022. En mayo de ese año, el presidente de la Diputación, Francisco Reyes, visitó las instalaciones junto al alcalde pealeño, David Rodríguez. Desde la Administración provincial, que había invertido en las obras más de 500.000 euros, se concretó entonces que el edificio albergaría “actividad comercial, formativa y lúdica” en espacios de participación ciudadana, una nueva biblioteca, una zona de ocio para personas de la tercera edad, salas expositivas, oficinas, despachos y locales comerciales.

El problema era que los terrenos aún seguían catalogados en el PGOU como suelo público y, por tanto, no podían acoger la actividad comercial prevista, a no ser que se cambiara el uso oficial de esa parcela. En los planeamientos urbanísticos, el suelo dotacional -también llamado dotación o equipamiento-, es el que se destina a uso público y en el que, por ende, se pueden hacer calles, edificios administrativos, zonas verdes, colegios, centros de salud o instalaciones deportivas o culturales, entre otras cosas. Por su parte, los usos terciarios de un suelo engloban diversos servicios como hospedaje, comercio, oficinas privadas, despachos profesionales y actividades recreativas -como la hostelería- y financieras. Es decir, un uso terciario constituye un aprovechamiento lucrativo del terreno en cuestión.

Por ello, desde el Ayuntamiento de Peal se promovió una modificación puntual del PGOU vigente desde 2010 -con la adaptación parcial de las Normas Subsidiarias (NNSS) a la LOUA-. Entre otros reajustes que afectaban a las torres medievales, el cementerio municipal y la plaza de toros, el Consistorio planteó una recalificación de los terrenos del antiguo cuartel de la Guardia Civil para que su uso pasara de dotacional a terciario y que, así, en el edificio que se construyó en esa parcela se pudiera desarrollar la “actividad comercial, formativa y lúdica” prevista.

"Modificaciones sustanciales" en el planeamiento urbanístico

La modificación puntual del PGOU que incluía esos cambios se aprobó inicialmente en pleno el 29 de septiembre de 2023. Sin embargo, tal y como consta en el acta de una sesión plenaria del 28 de diciembre, en el trámite de información pública se detectaron “modificaciones sustanciales” en el expediente “que aconsejan dejar sin efectos dicha aprobación inicial, proponiendo una nueva aprobación”, según se indicaba en una Providencia de Alcaldía del 19 de diciembre. Ante la “conveniencia” de adaptar las NNSS del municipio a su “situación real”, la Corporación acordó, en ese pleno de diciembre, dejar sin efecto el acuerdo previo y aprobar inicialmente el nuevo expediente para someterlo a exposición pública, como el anterior, antes de aprobarlo definitivamente. Entre otros aspectos, también se mencionaba la necesidad de solicitar al Consejo Consultivo de Andalucía un dictamen favorable a esos cambios de las NNSS propuestos. El equipo de Gobierno ya había informado de todo ello al resto de concejales en una comisión informativa. En ese encuentro previo, el alcalde indicó que el proceso estaba “pendiente de la firma de un convenio urbanístico” que ya se había suscrito cuando se celebró la sesión plenaria de diciembre en el que la Corporación dio el visto bueno a los cambios en el PGOU.

Según consta en el documento de aprobación inicial de las modificaciones puntuales del PGOU, que data del pasado 31 de enero, el uso terciario de los terrenos en los que se erige el Centro de Actividades Económicas “parece el más adecuado a los usos que este Ayuntamiento tiene previstos para esta parcela, entre otras circunstancias porque no existe ninguna reserva de este tipo de suelo en todo el municipio”.

LOUA o Ley Lista, esa es la cuestión

Para llevar a efecto los cambios, el Consistorio decidió acogerse a la normativa urbanística en vigor en la comunidad autónoma desde 2021, la Ley de Impulso a la Sostenibilidad Urbanística de Andalucía (Lista), a pesar de que la solicitud de Evaluación Ambiental Estratégica, necesaria para reajustes de esta clase, se presentó en octubre de 2020, es decir, antes de que se aprobara la Ley Lista y cuando aún imperaba la anterior normativa, la LOUA, en materia urbanística. En la disposición transitoria tercera de la Lista se establece que los procedimientos de planeamiento urbanístico iniciados antes de la entrada en vigor de esta ley pueden seguir tramitándose con las reglas de la normativa previa con la que comenzó el proceso, pero también da la opción a acogerse a la nueva ley “siempre que se puedan conservar los informes, pronunciamientos sectoriales y actuaciones del órgano ambiental, por no ver afectado su contenido”. El Ayuntamiento se acogió a esta segunda alternativa.

¿Qué dice el Consejo Consultivo de Andalucía?

Para el visto bueno definitivo de todos estos movimientos quedaba pendiente el pronunciamiento del Consejo Consultivo de Andalucía al respecto. En su dictamen del 25 de julio, que es público, lo primero que se indica es que, como la Evaluación Ambiental Estratégica se solicitó antes de que entrara en vigor la Ley Lista, el proceso “podría haberse tramitado en su integridad” en el marco de la LOUA. Es más, el órgano se remite a un dictamen previo, de diciembre de 2022, en el que se concluyó que, en esta clase de procedimientos y situaciones, tanto si la Administración competente decide regirse por la LOUA como si opta por la Lista, “se ha de recabar el dictamen del Consejo Consultivo cuando tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de parques, jardines o espacios libres, dotaciones o equipamientos”. Este último es el caso de la propuesta de recalificación del terreno del antiguo cuartel de Peal.

En este sentido, el Consejo Consultivo considera que dicha recalificación “es contraria” al artículo 36.2.a)2ª de la LOUA, que, en resumen, establece que, siempre que se aumente el aprovechamiento lucrativo de un terreno o se desafecte un suelo destinado a uso público, la Administración pertinente habrá de tomar medidas compensatorias para mantener “la proporción y la calidad” de las dotaciones públicas previstas respecto a ese aprovechamiento.

En román paladino en el caso de Peal de Becerro: como la cantidad de suelo público con la que ya contaba la ordenación urbanística del municipio se vería mermada por la recalificación de los terrenos del antiguo cuartel, el Ayuntamiento estaría obligado compensar ese desequilibrio para no incrementar el porcentaje de uso lucrativo en detrimento del público.

Lo cierto es que en el documento de modificación inicial del PGOU, la Administración pealeña contemplaba esa medida. Según el texto, el antiguo cuartel se hallaba en una parcela de 1.282 metros cuadrados -aunque la superficie real es de 1.315 metros cuadrados-, mientras que el nuevo se construyó sobre una parcela de 2.383 metros cuadrados -si bien la superficie real es de 2.147 metros cuadrados-. En la adaptación parcial del PGOU a la LOUA de 2010 ambos terrenos se inscribieron como dotaciones públicas. En el caso de la parcela del nuevo cuartel era lógico, pero en el de las antiguas instalaciones de la Guardia Civil no, puesto que ya no tenía ningún uso público desde 2004. En el documento, el Ayuntamiento justifica esa circunstancia explicando simplemente que esa adaptación parcial del PGOU a la nueva normativa “no podía desafectarlos -los terrenos- para destinarlos a otro uso”.

Con las modificaciones aprobadas en pleno en diciembre y reflejadas en el documento del mes siguiente se planteaba hacer aquello que no pudo llevarse a cabo en la adaptación parcial a la LOUA: desafectar la parcela real de 1.315 metros cuadrados del antiguo cuartel para destinarla a uso terciario y compensar esa pérdida de suelo dotacional con la calificación de los terrenos del nuevo cuartel de la Guardia Civil “con la superficie que tiene realmente”, esto es, 2.147 metros cuadrados. Con ello, no sólo se equilibraría la merma de suelo público, sino que aumentaría la superficie dotacional en 865 metros cuadrados: la diferencia entre los 2.147 metros cuadrados de la parcela del nuevo cuartel y los 1.282 con los que estaba inscrito el antiguo.

Sin embargo, para el Consejo Consultivo esa medida compensatoria no tiene sentido en tanto en cuanto en el planeamiento de 2010, que es el que ahora se quiere modificar y el que se ha de tomar como referencia, ambos terrenos ya figuraban como suelo público. Es decir, no se puede compensar la pérdida de suelo dotacional calificando como tal otra parcela que ya figura con ese uso. Por ello, el órgano consultivo no da su visto bueno al reequilibrio propuesto ni, por consiguiente, a la recalificación del terreno del antiguo cuartel. Y todo después de que se invirtieran 700.000 euros en un edificio que, más allá de que siga sin inaugurarse, de momento no puede destinarse a parte de la actividad para la que fue concebido.